• 世貿組織改革須系統考量氣候變化問題 不應制造碳貿易壁壘

    2021-12-15 10:19 來源: 經濟日報 |作者: 張建平 謝智愚

      近年來,世界貿易組織處于改革進程中,而氣候變化問題與國際貿易的關聯越來越受到國際社會高度關注。在環境產品協定遇阻的情況下,歐盟推出碳邊境調節機制方案并即將進入歐盟立法進程,在WTO成員之間引發了廣泛爭議。無論是針對進口商品開征碳邊境稅或強制碳排放交易的國家要求按比例購買碳配額,都在規則上不符合WTO總體原則與框架,很容易成為以氣候變化為借口的貿易保護工具。

      近年來,世界貿易組織(WTO)處于改革進程中,而氣候變化問題與國際貿易的關聯越來越受到國際社會高度關注。歐盟正以立法方式推出碳邊境調節稅等新型貿易政策工具。WTO現有框架下主要推進環境產品協定談判,尚無氣候貿易政策的認定與協調機制,發達成員與發展中成員在碳減排義務分擔、碳關稅合法性及低碳產品貿易自由化等議題上尚無共識。世貿組織改革如何協調氣候與環境議題具有現實性與急迫性。

      格拉斯哥氣候變化大會后,氣候變化問題再次成為世界關注的熱點。世界貿易組織作為全球貿易治理關鍵平臺,能力限定在“與貿易有關的環境政策”上。

      2001年,多哈部長級會議明確了新一輪談判中的貿易與環境問題,談判內容有三項:一是明確WTO規則和各種多邊環境協議中貿易條款關系;二是各種多邊環境協議秘書處與WTO相關委員會之間的常規信息交流;三是減少對環境產品及服務的關稅及非關稅壁壘。

      2014年,14個WTO成員方發表聲明,WTO《環境產品協定》(EGA)談判以開放式諸邊談判的形式正式啟動。EGA以APEC環境產品清單為基礎,通過諸邊協議談判方式推動大部分環境產品的關稅減讓,實現環境產品的貿易自由化和便利化,創造更多綠色就業崗位,推動全球貿易—環境協同治理。

      EGA談判啟動標志著“貿易—環境—發展”互動格局形成。歷經多輪談判的EGA達成“著陸區”,即一系列要素構成的談判共識,包括產品清單名錄,一份具體的關稅減讓路線圖承諾和未來WTO框架下協議多邊化等。

      EGA談判進程受到了20國集團(G20)高度重視,在2016年G20領導人杭州峰會上重申了對EGA談判達成“著陸區”的歡迎與支持,為歷經15輪談判的EGA注入新的政治動力和愿景。

      但是,EGA談判中同樣折射出成員方之間難以調和的矛盾。WTO發達成員與發展中成員分歧顯著,在環境產品定義及環境產品標準等問題上僵持不下。在環境產品領域,部分發展中成員因生產水平與技術能力限制而可能喪失潛在市場競爭力,致使其內生貿易保護主義傾向阻礙了有關產品關稅減讓額度與時間表共識達成。EGA締約方進行的關稅削減將根據最惠國待遇自動被適用到WTO其他成員,而締約方數量須達到世界貿易中的關鍵多數門檻,以確保協定能帶來普遍受益,而如何定義關鍵多數也成為談判各方的爭議焦點。就如何解決非締約方的“搭便車”問題,細分環境產品清單中的商業敏感分類,以及關稅減讓承諾時間路線圖等,談判方也未能達成共識。

      在環境產品協定談判進程中,中國始終以積極、建設性態度參與各種磋商,是談判的積極倡導者之一,為推動EGA談判取得進展作出了重要貢獻。2004年6月,中國結合實際以及國際經驗,考慮到發展中國家和最不發達國家成員的利益,在WTO貿易與環境委員會特別會議上提出了包含“共同清單”和“發展清單”的“雙層清單”,盡可能彌合發達國家與發展中國家的分歧,尋求合作共贏空間。2012年,在中國與其他APEC伙伴的共同努力推動下,21個APEC成員就54種環境產品清單達成共識,宣布在2015年底前對這些產品實施稅率將降到5%或5%以下,為WTO環境產品協定談判奠定了基礎。2016年12月,WTO日內瓦回合談判,中國為打破談判僵局做出巨大努力,包括提交了一份顯示靈活性、試圖解決各方核心關注的環境產品清單。

      WTO框架下,與氣候談判有關的議題包括環境產品定義與關稅減讓、邊境稅調節、碳標簽、知識產權和補貼等。在環境產品協定遇阻的情況下,歐盟基于其雄心勃勃的綠色新政,推出碳邊境調節機制(CBAM)方案并即將進入歐盟立法進程,在WTO成員之間引發了廣泛爭議。爭議焦點主要在于碳邊境調節稅該不該征收,以及該措施是否與WTO有關規則相沖突。

      WTO各成員方基于非歧視性原則,相互提供了最惠國的關稅減讓承諾表,未經WTO批準不能隨意撤回關稅減讓義務或者單邊增加關稅額度。對于歐盟擬推出的碳邊境調節稅,即使WTO存在環保訴求的例外和豁免條款支持,使征收碳邊境調節稅似乎能在WTO規則中找到局部條款依據,但在實際操作中,這種做法仍面臨著以環境和氣候友好的名義對發展中成員采取歧視性做法,存在違反WTO規則的風險。

      WTO非歧視原則要求各成員方對國內商品和進口商品采取一視同仁態度,按此原則歐盟對進口產品征收的碳稅不能超過其國內企業為碳排放支付的國內碳稅。由于在碳排放核算體系上歐盟同其他成員方存在較大差異,不同成員方碳定價機制與價格水平差異顯著,使歐盟貿易伙伴面臨著非公平貿易環境,有違非歧視原則;WTO最惠國待遇要求所有WTO成員方被一致對待,歐盟應對所有貿易伙伴征收同等水平的碳邊境稅,但歐盟規定如其他國家內部有相同或類似于碳交易體系的征稅制度則可以完全或部分免于邊境稅,這無疑違反了最惠國待遇原則。

      因此,無論是針對進口商品開征碳邊境稅或強制碳排放交易的國家要求按比例購買碳配額,都在規則上不符合WTO總體原則與框架,很容易成為以氣候變化為借口的貿易保護工具。

      鑒于歐盟推出碳邊境調節稅在世界貿易組織框架下的法理依據尚不明晰,同時有可能對國際貿易體系的定價機制產生系統性的影響,建議WTO在改革過程中對貿易與氣候問題進行系統性考量,對碳邊境調節稅應持審慎態度,應通過鼓勵發展碳交易市場與低碳技術貿易和技術轉讓等途徑助力氣候問題的解決。第一,WTO應鼓勵成員方碳市場建設。碳排放交易系統(ETS)是為溫室氣體排放定價的主要工具之一,也是具有減排效應的政策工具,未來WTO應當繼續鼓勵各成員方探索與嘗試建立全國性碳市場為碳排放定價,以市場化的方式逐步實現減排目標。第二,推動氣候問題的解決工具同WTO原則及其他國際多邊框架與公約相調試。充分研究《巴黎協定》中氣候變化的相關義務同WTO貿易規則的適應性,為碳邊境調節稅、環保產業補貼等政策工具尋找多邊規則的法理依據。第三,加快綠色低碳與環境保護生產技術的轉移與自由貿易的國際機制的建立,擴大低碳技術和綠色技術轉移的強外溢性效益,推動低碳綠色產品和服務的貿易自由化與投資便利化,實現各國綠色低碳技術潛力的協調發展。

      在和貿易有關的氣候與環境問題上,中國作出了重要努力與貢獻:一是積極開展國際合作與交流,通過“一帶一路”倡議推動綠色貿易;二是在相關國際公約談判、自貿協定談判以及投資協定談判中推進環境相關規則體系構建,并積極履約;三是加強自由貿易試驗區生態環境保護,推動經濟高質量發展;四是與國際社會持續開展合作推進綠色全球價值鏈的構建,推動低碳經濟和綠色發展。

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